ศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร กับการประกันสังคมในประเทศไทย โดย วราพงษ์ ท่าขนุน 

“เจ็ดสิบห้าปีของการปกครองระบอบประชาธิบไตย กว่าจะได้กฏหมายฉบับนี้มา ต้องมีการต่อสู้รณรงค์กันหลายสิบปี... ผมขอฝากสองประเด็น คือ หนึ่ง กฏหมายฉบับนี้จะต้องกอดไว้อย่าให้ใครมาแย่ง ปรับปรุงหรือขยายไปในทางที่ลิดรอนสิทธิผลประโยชน์ของคนงาน เพราะถือว่าเป็นกฏหมายพื้นฐานของคนจนที่ต้องต่อสู้รักษาไว้ สอง ตนรับราชการมายี่สิบห้าปีและรับใช้ในฐานะที่ปรึกษามาเรื่อยๆ ผู้ใหญ่ในวงราชการไทยเป็นคนดีก็มีมาก ซื่อสัตย์สุจริต ตั้งอกตั้งใจทำงาน แต่มีความเข้าใจน้อยในเรื่องความยากจน เรื่องความเดือดร้อนของคนงาน คนงานจะต้องทำงานร่วมมือกันอย่างเต็มที่ หากทำอย่างที่ผ่านมา ต่างคนต่างอยู่ คงจะไม่รอดแน่”1

จากตอนหนึ่งในคำปรารภของศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร ดังปรากฎในงานสัมมนาเรื่อง “สิบปีกฏหมายประกันสังคม เหลียวหลังแลหน้าสู่อนาคต” เป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงการต่อสู้เรียกร้อง เพื่อให้ได้มาซึ่งกฏหมายประกันสังคม อันเป็นตัวแปรสำคัญในการผลักดันกฏหมายดังกล่าว ก็คือ ศาสตราจารย์นิมคม จันทรวิทุร ซึ่งเป็นผู้ถึงพร้อมด้วยจิตสำนึกในการบำเพ็ญตนให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม จนอาจกล่าวได้ว่าท่านคือ “บิดาแห่งการประกันสังคมของประเทศไทย”

การประกันสังคมได้เริ่มต้นขึ้นในสมัยจอมพล ป.พิบูลสงคราม ซึ่งได้จัดตั้งคณะกรรมการสังคมสงเคราะห์ขึ้น เพื่อวางระบบงานสังคมสงเคราะห์ช่วยเหลือประชาชน นอกเหนือจากการริเริ่มงานด้านประชาสงเคราะห์ คณะกรรมการดังกล่าวยังได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมขึ้นจนได้รับประกาศใช้ พระราชบัญญัติประกันสังคม พุทธศักราช 2495 เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2495 นับว่าเป็นกฏหมายฉบับแรกของงานประกันสังคมในประเทศไทย

ดูเหมือนว่าการเริ่มงานประกันสังคมในประเทศไทยน่าจะง่ายดายและราบรื่นดี แต่ความจริงหาได้เป็นเช่นนั้นไม่ ขณะที่มีการเตรียมงานและรัฐบาลได้จัดตั้งกรมประกันสังคมขึ้น ก็ถูกคัดค้านจากบริษัทประกันภัย องค์การต่างๆ เจ้าของสถานประกอบการ ตลอดจนรัฐวิสาหกิจ ดังนั้นเมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ทำรัฐประหารในปีพุทธศักราช 2500 และต่อมาได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีจึงมีมติให้เลื่อนการบังคับใช้พระราชบัญญัติประกันสังคมพุทธศักราช 2497 ออกไป เมื่อศาสตราจารย์นิคมสนใจที่จะรื้อฟื้นงานประกันสังคมขึ้นมาอีกนั้น

ท่านได้ใช้ความพยายามอย่างต่อเนื่องในทุกรูปแบบ ทั้งการเขียนบทความ เขียนบันทึกถึงผู้บริหารประเทศ เข้าพบนักการเมืองทุกฝ่าย เพื่อขอความสนับสนุน ยากจะหาผู้ใดที่มีความตั้งใจ ความมานะอดทนได้เทียบเท่า ดังปรากฏต่อไปนี้

ความพยายามครั้งที่ 1 เมื่อปีพุทธศักราช 2501 ศาสตราจารย์นิคมทราบว่าจะมีการยกเลิกพระราชบัญญัติประกันสังคมพุทธศักราช 2495 ในฐานะที่ขณะนั้น ศาสตราจารย์นิคมเป็นหัวหน้ากองวิชาการ กรมประชาสงเคราะห์ จึงได้หารือเรื่องนี้กับคุณปกรณ์ อังศุสิงห์ อธิบดีและดร.มาลัย หุวะนันท์ รองอธิบดีในขณะนั้น ทั้งนี้คุณปกรณ์ได้ทำบันทึกเสนอให้คงพระราชบัญญัติประกันสังคมพุทธศักราช 2497 ไว้ก่อน จะบังคับใช้เมื่อใด จึงค่อยออกเป็นพระราชกฤษฎีกา ส่วนการจะยุบเลิกกรมประกันสังคมนั้น ขอคงไว้เป็นหน่วยงานระดับกองในกรมประชาสงเคราะห์ ซึ่งรัฐบาลก็เห็นด้วย และให้จัดตั้ง “กองความมั่นคงทางสังคม”ขึ้น โดยศาสตราจารย์นิคมได้รับการแต่งตั้งให้เป็นหัวหน้ากองคนแรก 2

ความพยายามครั้งที่ 2 ในปีพุทธศักราช 2506 ขณะนั้นประชาชนหรือข้าราชการจะเสนอแนะสิ่งใดไปยังคณะปฎิวัติ ก็ยังเป็นเรื่องที่ทุกคนยังคงกลัวเกรงในอำนาจอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องเกี่ยวกับผู้ใช้แรงงาน มักถูกมองว่ามีความเกี่ยวข้องกับคอมมิวนิสต์ ศาสตราจารย์นิคมเสนอกรมประชาสงเคราะห์ให้เสนอรัฐบาล ในส่วนของการทบทวนให้นำกฎหมายประกันสังคมที่ถูกระงับใช้ กลับมาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง แต่เรื่องก็เงียบหายไป จากเหตุการณ์ดังกล่าว เป็นกรณีที่สะท้อนให้เห็นถึงความกล้าหาญของศาสตราจารย์นิคม ในการมุ่งมั่นหาทางช่วยเหลือผู้ใช้แรงงานให้มีความมั่นคงในชีวิต หาได้หวั่นเกรงอำนาจอื่นใดไม่

ความพยายามครั้งที่ 3 เมื่อปีศาสตราจารย์นิคม 2508 “ส่วนแรงงาน” กรมประชาสงเคราะห์ได้รับการยกฐานะให้เป็น “กรมแรงงาน” โดยศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดี ท่านมีความมุ่งมั่นที่จะผลักดันงานประกันสังคมอยู่ตลอดเวลา ในช่วงปลายปีพุทธศักราช 2514 จอมพลถนอม กิตติขจร ทำการปฏิวัติ ได้ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 ซึ่งใช้เป็นกฏหมายแรงงานอยู่ในขณะนั้น ทั้งนี้ได้มีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม พุทธศักราช 2515 ขึ้นใช้แทน ศาสตราจารย์นิคมยังคงติดตามงานด้านแรงงานอยู่ตลอดเวลา ได้พยายามหารือกับข้าราชการ เพื่อนฝูงในกรมแรงงาน เห็นว่าเป็นโอกาสอันดีที่จะนำงาน”กองทุนเงินทดแทน” ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการประกันสังคมใส่ไว้ในประกาศคณะปฏิวัติฉบับนี้ด้วยดังใจความในข้อ 3 ของประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ความว่า “ให้มีกองทุนเงินทดแทนขึ้น เพื่อเป็นทุนให้มีการจ่ายเงินทดแทนแก่ลูกจ้าง แทนนายจ้าง กรณีที่ลูกจ้างประสบอันตรายหรือเจ็บป่วยหรือถึงแก่ความตายเนื่องจากการทำงาน หรือจากโรคซึ่งเกิดขึ้นตามลักษณะหรือสภาพของงาน ฯลฯ”

ในปีพุทธศักราช 2516 ศาสตราจารย์นิคมกลับมารับราชการในตำแหน่งอธิบดีกรมแรงงาน ได้ร่วมกับเจ้าหน้าที่กรมแรงงาน ร่างประกาศกระทรวงมหาดไทย ซึ่งจะออกตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 เพื่อให้มีการดำเนินงานเรื่องกองทุนเงินทดแทน ทั้งนี้ ร่างประกาศกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว มีรัฐมนตรีหลายท่านไม่เห็นด้วย จนต้องเลื่อนการพิจารณาเรื่องนี้ออกไป ต่อมามีการเจรจาเรื่องกองทุนเงินทดแทนที่กระทรวงมหาดไทย เสนอเข้าคณะรัฐมนตรี ศาสตราจารย์นิคมเห็นเป็นโอกาสดี จึงเรียนให้ทราบถึงรูปแบบวิธีการดำเนินงานของกองทุนเงินทดแทน ในที่สุด คณะรัฐมนตรีก็ให้ความเห็นชอบ ให้ออกประกาศกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยเรื่องกองทุนเงินทดแทน เมื่อวันที่ 1 มกราคม พุทธศักราช 2517 ถือได้ว่าเป็นการเริ่มศักราชใหม่ของงานด้านประกันสังคม และได้ขยายไปจนเป็นกองทุนที่มั่นคงเป็นปึกแผ่นในปัจจุบันนี้3

ความพยายามครั้งที่ 4 เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2516 ความหวังเรื่องประกันสังคมเริ่มทอแสง ศาสตราจารย์นิคมได้มีหนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น คือศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ เสนอให้รัฐบาลนำพระราชบัญญัติประกันสังคมขึ้นพิจารณา และได้มีโอกาสเข้าพบชี้แจงข้อเท็จจริงตลอดจนความจำเป็นที่รัฐบาลควรนำพระราชบัญญัติประกันสังคม ประจำปีพุทธศักราช 2497 ขึ้นพิจารณา ซึ่งศาสตราจารย์สัญญาได้ซักถามในหลายประเด็น โดยปรารภว่า “อาจารย์นิคม ผมเข้ามาเป็นรัฐบาลชั่วคราว เพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า จะให้ผมมาทำงานหลัก นโยบายหลัก เกรงว่าจะไม่สามารถทำได้” ศาสตราจารย์นิคมได้ตอบไปว่า “ท่านอาจารย์ที่เคารพ ที่ผมมาในวันนี้ก็เพราะรู้จักท่านดี ท่านเป็นอาจารย์ผม ท่านเป็นผู้ใหญ่ในบ้านเมืองไทย ที่ทุกคนยอมรับในความซื่อสัตย์สุจริตและไม่มีผลประโยชน์ทางธุรกิจ ในการประกาศใช้กฎหมายหลักทางสังคมนี้ เราต้องการคนอย่างท่าน” อาจารย์สัญญาจึงส่งเรื่องให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณา 4

ความพยายามครั้งที่ 5 เมื่อวันที่ 26 เมษายน พุทธศักราช 2517 เป็นช่วงที่ศาสตราจารย์นิคมได้รับแต่งตั้งเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้ร่วมกับศาสตราจารย์นิคมในการแปรญัตติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยขอเพิ่มในหมวดที่สาม ว่าด้วยเรื่องสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ซึ่งขอเพิ่มข้อความดังต่อไปนี้ “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคมแรงงานและสหพันธ์แรงงานเพื่อรักษาผลประโยชน์และสิทธิอันชอบธรรมที่ควรมีได้” และในหมวดที่ห้า ความว่า”รัฐพึงจัดให้ผู้ทำงานรับจ้างมีความมั่นคงก้าวหน้าในการทำงานพร้อมทั้งมีหลักประกัน เมื่อลูกจ้างเจ็บป่วยและชราภาพ" จนในที่สุดสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ก็ได้ให้ความเห็นชอบรวมไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2518

ความพยายามครั้งที่ 6 ปีพุทธศักราช 2518 หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี ได้จัดให้มีโครงการรักษาพยาบาลฟรีแก่ผู้มีรายได้ต่ำกว่าเดือนละหนึ่งพันบาท ถือว่าเป็นโครงการที่อำนวยประโยชน์เป็นอย่างมาก ทั้งนี้ ศาสตราจารย์นิคมได้มีโอกาสเข้าพบหม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ จึงได้เสนอให้ขยายโครงการรักษาพยาบาลดังกล่าว ให้ครอบคลุมถึงผู้มีรายได้สูงกว่าหนึ่งพันบาทขึ้นไป นับเป็นโครงการประกันความเจ็บป่วยที่นานาประเทศปฏิบัติอยู่ ในรูปแบบของโครงการประกันสังคม โดยนายจ้างและลูกจ้างมีส่วนร่วมในการจ่ายเงินสมทบกองทุนและรัฐบาลจ่ายเงินในรูปของเงินอุดหนุน ซึ่งวิธีการดังกล่าวนอกจากจะช่วยให้หลักประกันแก่ประชาชนในเรื่องความเจ็บป่วยแล้ว ยังมีช่องทางขยายหลักประกันไปยังเรื่องอื่นได้อีกด้วย อาทิ การประกันการทุพพลภาพ การประกันการชราภาพ ในรูปของบำเหน็จบำนาญ รวมทั้งการประกันการว่างงาน ขณะเดียวกันได้แนะแนวการปฏิบัติ การบริหาร พร้อมนำเสนอในด้านงบประมาณค่าใช้จ่าย ตลอดจนเงินสมทบของทั้งฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้าง ใช้ประสบการณ์จากการบริหารงานกองทุนเงินทดแทน โดยนายกรัฐมนตรีได้ให้ความสนใจ จึงขอรายละเอียดเพิ่มเติม แต่เป็นที่น่าเสียดาย ได้เกิดการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม พุทธศักราช 2519 โดยพลเรือเอกสงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้า งานประกันสังคมจึงสะดุดลงอีกครั้งหนึ่ง ต่อมาในเดือนกุมภาพันธ์ พุทธศักราช 2521 สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ประกอบด้วย ดร.ไพจิตร เอื้อทวีกุล และดร.จิรายุ อิศรางกูร ณ อยุธยา ได้ศึกษาเรื่องการประกันสังคม และเสนอความเห็นไปยังคณะรัฐมนตรี ชี้แจงความจำเป็นที่จะต้องมีการประกันสังคม ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้ให้ความสนใจเป็นอย่างมาก จึงตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมายประกันสังคมขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง แต่เมื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น คือ พลเอกเล็ก แนวมาลี ได้สั่งด้วยวาจาให้ชะลอไว้ก่อน จึงทำให้งานประกันสังคมมีอันต้องหยุดชะงักอีกครั้งหนึ่ง 5

ความพยายามครั้งที่ 7 ปีพุทธศักราช 2523 พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในโอกาสที่ได้ไปปราศรัยในวันแรงงานแห่งชาติ พลเอกเปรมได้แสดงความตั้งใจว่าจะรื้อฟื้นกฎหมายประกันสังคมขึ้นมาอีก กรมแรงงานจึงพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมอีกครั้งหนึ่ง นำเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการให้ดำเนินงานประกันสังคมและได้ตั้งคณะกรรมการเตรียมการประกันสังคมขึ้น ในช่วงปีพุทธศักราช 2425-2525 การเตรียมการประกันสังคมได้ก้าวหน้าไปด้วยดี จนกระทั่งเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่งเมื่อวันที่ 4 กันยายน พุทธศักราช 2525 คณะรัฐมนตรีอนุมัติในหลักการตามที่คณะกรรมการเตรียมการประกันสังคมเสนอและได้ส่งให้คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการและระเบียบบริหารแผ่นดินพิจารณารายละเอียด 6 โดยที่การพิจารณาดำเนินการในเรื่องนี้ต้องใช้ระยะเวลา จึงขอให้สำนักงานกองทุนเงินทดแทน กรมแรงงาน กระทรวงมหาดไทย รับไปพิจารณาขยายขอบเขตการคุ้มครองแรงงานตามที่กำหนดไว้ในประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม พุทธศักราช 2515 ให้ครอบคลุมถึงการประสบอันตราย หรือเจ็บป่วยหรือถึงแก่ความตายอันไม่ใช่เนื่องจากการทำงานอีกทางหนึ่งด้วย

ศาสตราจารย์นิคมได้มีโอกาสพบ ดร.อมร รักษาสัตย์ กรรมการปฏิรูป ซึ่งได้ขอความเห็นจากศาสตราจารย์นิคมเกี่ยวกับเรื่องนี้ ศาสตราจารย์นิคม จึงได้มีบันทึกถึงประธานอนุกรรมการพิจารณาปฎิรูประบบราชการ เมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม พุทธศักราช 2527 ตามที่ประธานอนุกรรมการได้หารือมา ซึ่งศาสตราจารย์นิคม เสนอให้ดำเนินการตามแนวการบริหารงานของสำนักงานกองทุนเงินทดแทน ที่ได้ดำเนินการมาเกือบสิบปีแล้ว โดยออกพระราชบัญญัติแก้ไขประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ข้อ 3 ให้เพิ่มการเก็บเงินสมทบด้านประกันเจ็บป่วยนอกงาน หรือการประกันสุขภาพนั่นเอง โดยให้นายจ้างและลูกจ้างจ่ายเงินสมทบเพิ่มในอัตราร้อยละ 1 ประมาณคนละ 25 บาทต่อเดือน นายจ้างจ่ายสมทบในสัดส่วนเท่ากัน รัฐบาลออกค่าใช้จ่ายบริหารงานสำหรับหน่วยงานที่จะบริหารนั้น เห็นรวมรวมกองทุนเงินทดแทน กรมแรงงานกับกองความมั่นคงทางสังคม ของกรมประชาสงเคราะห์ ยกฐานะขึ้นเป็นสำนักงาน มีฐานะเทียบเท่ากรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งศาสตราจารย์นิคมได้เน้นว่า งานกองทุนเงินทดแทนเป็นการประกันสังคมแบบแรก ที่ประเทศต่างๆ ดำเนินการอยู่ หากขยายให้ครอบคลุมถึงการเจ็บป่วยนอกงาน ก็สามารถดำเนินการได้ทันที เพราะมีข้อมูลนายจ้างและลูกจ้างพร้อมอยู่แล้ว 7

ความพยายามครั้งที่ 8 ศาสตราจารย์นิคมได้พยายามติดตามการพิจารณาของคณะกรรมการปฎิรูปฯ เห็นว่าการดำเนินงานเป็นไปอย่างล่าช้า จึงเป็นห่วงว่าโอกาสที่จะนำกฎหมายประกันสังคมออกมาใช้ ซึ่งเริ่มต้นมาด้วยดีในช่วงรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มีทีท่าว่าจะมีปัญหาอีก ศาสตราจารย์นิคมจึงได้ทำหนังสือถึงรองนายกรัฐมนตรีพิชัย รัตตกุล เมื่อวันที่ 4 กันยายน พุทธศักราช 2527 ขอให้นำเรียนนายกรัฐมนตรีพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ สนับสนุนข้อเสนอของศาสตราจารย์นิคม ที่เห็นควรขยายงานของสำนักงานกองทุนเงินทดแทน ให้คุ้มครองการประสบอันตรายและบาดเจ็บนอกงานด้วย ทั้งนี้ นายกรัฐมนตรีได้ส่งให้กระทรวงมหาดไทยพิจารณาข้อเสนอของศาสตราจารย์นิคม กระทรวงมหาดไทย ได้มอบให้สภาที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาแรงงานแห่งชาติพิจารณา พร้อมทั้งให้เชิญศาสตราจารย์นิคมและผู้แทนจากกรมแรงงานมาให้ข้อเท็จจริงด้วย สภาที่ปรึกษาฯ เห็นด้วยในหลักการ จึงนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาคณะรัฐมนตรีได้ประชุมปรึกษาเมื่อวันที่ 21 พฤษภาคม พุทธศักราช 2528 ลงมติให้กระทรวงมหาดไทย รับไปพิจารณาว่าจะสามารถดำเนินการต่อไปได้อย่างไร พร้อมทั้งตั้งข้อสังเกตห้าประเด็นคือ ไม่ให้รวมรัฐวิสาหกิจ เงินสมทบที่จะเก็บจากนายจ้างและลูกจ้างไม่ให้สูงจนเกินไป ควรพิจารณาลดผลประโยชน์ที่ลูกจ้างได้รับด้านอื่นลงไปบ้าง ให้ระวังเรื่องการทุจริต ปลอมแปลงเอกสารหลักฐานการรักษาพยาบาลและให้หาทางพิจารณาในลักษณะเหมาจ่าย เมื่อกระทรวงมหาดไทยพิจารณาแล้ว ได้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในวันที่ 11 สิงหาคม พุทธศักราช 2530 ซึ่งเห็นชอบตามข้อเสนอของกระทรวงมหาดไทยทั้งห้าข้อ ให้กระทรวงมหาดไทยยกร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมขึ้นใหม่ และส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา

การก้าวเดินของกฎหมายประกันสังคมได้สะดุดหยุดชะงักลงอีกระยะหนึ่ง แต่เป็นระยะสั้น เมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรในเดือนเมษายน พุทธศักราช 2531 อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ยังคงทำงานต่อ จนพิจารณาแล้วเสร็จ ได้แก้ไขหลักการและสาระสำคัญบางประการโดยใช้ชื่อว่า “ร่างพระราชบัญญัติกองทุนสวัสดิการสังคม” ทั้งนี้ กระทรวงมหาดไทยได้นำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐบาลใหม่ ซึ่งมีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัน เป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม พุทธศักราช 2531 8

ความหวังของงานประกันสังคมเริ่มฉายแสง มีเค้าว่าจะราบรื่น เมื่อนายกรัฐมนตรีคนใหม่ให้ความสนใจกับความเป็นอยู่ของผู้ใช้แรงงาน คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นของในการประชุมพิจารณาเมื่อวันที่ 18 ตุลาคม พุทธศักราช 2531 มีมติให้ส่งร่างพระราชบัญญัติกองทุนสวัสดิการแรงงานเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฏร ขณะนั้น นักการเมืองทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลต่างก็ให้ความสนใจและได้เสนอร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมอีกสี่ร่าง คือ ร่างพระราชบัญญัติของนายชวลิต โอสถานุเคราะห์ ร่างพระราชบัญญัติของนายณรงค์ วงศ์วรรณ ร่างพระราชบัญญัติของนางเตือนใจ นุอุปะละและ ร่างพระราชบัญญัติของนายเจริญ เชาว์ประยูร ก่อนร่างกฎหมายนี้เข้าสู่สภา ศาสตราจารย์นิคมได้ขอท่านบุญชนะ อัตถากร เป็นประธานการสัมมนา เชิญกลุ่มผู้นำทางการเมือง รวมทั้งผู้สนใจมาพิจารณาให้ความเห็นในร่างกฎหมาย ซึ่งได้รับการสนับสนุนด้วยดี และเมื่อมีข่าวว่าทางวุฒิสภาอาจจะค้าน ศาสตราจารย์นิคมก็ได้ติดต่อขอให้พลเอกเชาวลิต ยงใจยุทธช่วยสนับสนุนด้วย 9

ในการประชุมสภาผู้แทนราษฏร เพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมทั้งห้าฉบับ รวมทั้งร่างพระราชบัญญัติกองทุนสวัสดิการสังคม ของรัฐบาลในวันที่ 17 พฤษภาคม พุทธศักราช 2532 อันเป็นวันประวัติศาสตร์ของกฎหมายประกันสังคม ที่ท้องถนนหน้ารัฐสภามีกลุ่มคนงานประมาณห้าร้อยคน ได้มาชุมนุมสนับสนุนให้ผ่านกฎหมายประกันสังคม ในสภาฯ ก็มีผู้พยายามให้มีการถอนร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมออกจากวาระการประชุม ซึ่งการประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 1 มีมติรับหลักการร่างกฎหมายทั้งห้าฉบับและให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ จำนวน 27 ท่าน ทำหน้าที่พิจารณากฎหมายให้แปรญัตติให้แล้วเสร็จภายใน 15 วัน โดยให้ถือเอาร่างกฎหมายของรัฐบาลเป็นหลักในการพิจารณา คณะกรรมาธิการ ประกอบด้วยพรรคชาติไทย 6 ท่าน พรรคกิจสังคม 1 ท่าน พรรคสหประชาธิปไตยกับพรรคมวลชน 1 ท่าน พรรคประชากรไทย 2 ท่าน พรรคปวงชนชาวไทย 1 ท่าน ผู้แทนรัฐบาล 4 ท่าน ประกอบด้วย ศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร นายศิริ เกวลินสฤษดิ์ นางสมศรี กันธมาลาและนางอัมพร จุณณานนท์ ซึ่งคณะกรรมาธิการได้เริ่มประชุมเมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม พุทธศักราช 2532 โดยพิจารณาเลือกศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร เป็นรองประธาน ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญต้องทำงานอย่างหนัก ประชุมสัปดาห์ละ 3 วัน ศาสตราจารย์นิคมต้องคอยประสานสาระสำคัญและแนวคิดของผู้แทนพรรคต่างๆ ที่เป็นเจ้าของร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมอีก 4 ฉบับ เพื่อหล่อหลอมสาระสำคัญจากร่างกฎหมายทั้ง 5 ฉบับให้เป็นหนึ่งเดียว ซึ่งคณะกรรมาธิการวิสามัญได้พิจารณาแล้วเสร็จเป็นร่างพระราชบัญญัติประกันสังคมและนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรวาระที่ 2 และ 3 ซึ่งให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม พุทธศักราช 2532 10

เมื่อนำเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญของวุฒิสภาในวันที่ 14 กรกฎาคม พุทธศักราช 2532 ได้มีการแก้ไขในสาระสำคัญแตกต่างไปจากเดิมมาก จึงต้องตั้งกฎหมายเดิมของสภาผู้แทนราษฎร ในการพิจารณาวาระที่สามของการประชุม วุฒิสภามีมติไม่รับร่างกฎหมายด้วยคะแนนเสียง 105 ต่อ 56 อย่างไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎรได้มีการประชุมอีกครั้งหนึ่ง มีมติรับรองและยืนยันร่างเดิมผ่านพระราชบัญญัติประกันสังคมเป็นเอกฉันท์ด้วยคะแนน 300 ต่อ 0 เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พุทธศักราช 2532 ก่อนที่กฎหมายจะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรโดยเร็วที่สุด โดยมีนายวัฒนา อัศวเหมเป็นฟันเฟืองสำคัญผู้หนึ่งที่พยายามประสานทุกฝ่าย เพื่อเร่งรัดให้นำกฎหมายประกันสังคมเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากสถานการณ์ด้านการเมืองขณะนั้นคุกรุ่นหลายเรื่อง เกรงว่ากฎหมายประกันสังคมเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

ในวันประชุมพิจารณาร่างกฎหมายประกันสังคม เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม พุทธศักราช 2532 ซึ่งเป็นการประชุมนัดสุดท้ายของการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ในวาระสมัยนั้น นับได้ว่าเป็นประวัติศาสตร์ของการพิจารณาร่างกฎหมายในรัฐสภาไทย ที่ทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลต่างก็สนับสนุนจะให้มีพระราชบัญญัติประกันสังคม จนในที่สุดก็มีการพิจารณาผ่านกฎหมายประกันสังคมเป็นเอกฉันท์ ซึ่งนับเป็นประวัติศาสตร์ครั้งแรกของสภาผู้แทนราษฎรในประเทศไทย

จะเห็นได้ว่าเส้นทางการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งกฎหมายประกันสังคม11ของศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร นั้น เต็มไปด้วยความยากลำบาก แต่ท้ายที่สุด เมื่อกฎหมายดังกล่าวมีผลบังคับใช้ก็พบว่าคุ้มค่ากับการรอคอย เพราะกฎหมายประกันสังคมได้อำนวยประโยชน์สุขให้เกิดขึ้นแก่พี่น้องแรงงานไทย ดังแยกพิจารณาได้ต่อไปนี้

ประการแรก การประกันสังคมเป็นวิธีการในการสร้างหลักประกันอันมั่นคงในการดำรงชีวิตให้แก่ประชาชน ทั้งในด้านการคุ้มครองเงินรายได้ประจำ ไม่ให้ขาดตอนหรือต้องสูญเสียไป และในด้านการขจัดปัดเป่าความเดือดร้อนทุกข์ยาก อันเนื่องมาจากความเจ็บป่วย การคลอดบุตร อุบัติเหตุหรือโรคที่เกิดในระหว่างการปฏิบัติงาน การพิการทุพพลภาพ กรณีชราภาพ การว่างงาน การมรณกรรมของหัวหน้าครอบครัว รวมทั้งลักษณะของครอบครัวขนาดใหญ่ที่มีภาระค่าใช้จ่ายค่อนข้างสูง ดังนั้น การประกันสังคม จึงเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปว่า มีหลักการที่ดี มีคุณประโยชน์ต่อประชาชนเป็นอย่างยิ่ง

ประการที่สอง การประกันสังคมเป็นโครงการบริการทางสังคมในระยะยาว ที่ช่วยแบ่งเบาภาระในการจัดสวัสดิการ จัดบริการทางการแพทย์และความช่วยเหลือในส่วนอื่น ที่รัฐบาลมีหน้าที่จะต้องจัดสรรให้แก่ประชาชนลงได้เป็นอย่างมาก เพราะลำพังเพียงแต่จะอาศัยเงินงบประมาณแผ่นดินมาดำเนินการทางเดียวนั้น ย่อมไม่สามารถกระทำได้อย่างกว้างขวางและทั่วถึง จึงจำเป็นต้องอาศัยโครงการที่สามารถช่วยแบ่งเบาภาระของรัฐบาลเข้ามาช่วยเหลือ กล่าวคือ ในระบบประกันสังคมนั้น มีหลักการสำคัญอยู่ที่ จะจัดตั้งกองทุนกลาง หรือกองทุนประกันสังคมขึ้นดำเนินการ โดยให้นายจ้างและลูกจ้างร่วมกันออกเงินสมทบเข้ากองทุนดังกล่าว ตามสัดส่วนของเงินรายได้ รัฐบาลคงมีหน้าที่ให้ความสนับสนุนและให้ความช่วยเหลือทางการเงินแต่เพียงบางส่วนและในด้านการบริหารงานเท่านั้น ซึ่งเท่ากับรัฐบาลสามารถจะปลดเปลื้องภาระในเรื่องดังกล่าวลงไปได้ไม่น้อยกว่าสองในสามส่วนของภาระที่ต้องแบกรับอยู่ในปัจจุบัน

ประการที่สาม ในปัจจุบันรัฐบาลมีภาระที่จะต้องจัดบริการทางสังคมให้แก่ประชาชนอยู่โดยรอบด้าน ซึ่งไม่สามารถจัดสรรได้อย่างทั่วถึง ทั้งนี้ เป็นเพราะบุคคลโดยทั่วไปมีความสำคัญผิดคิดว่า เมื่อได้เสียภาษีอากรให้แก่รัฐไปแล้ว รัฐบาลจะต้องมีหน้าที่จัดบริการต่างๆ ให้ทุกประการ โดยไม่มีขอบเขตอันจำกัด โดยเฉพาะในการจัดบริการทางการแพทย์ ต่างก็เห็นกันว่า รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องจัดให้มีโรงพยาบาล สถานีอนามัย สำนักงานแพทย์ เครื่องมือเครื่องใช้เวชภัณฑ์ ฯลฯ บริการให้แก่ประชาชนโดยไม่คิดมูลค่าอย่างพอเพียง ฉะนั้น ประชาชนทั้งที่ยากดีมีจน ต่างก็พยายามจะใช้บริการทางการแพทย์ของรัฐบาลโดยทั่วกัน บริการในด้านนี้ย่อมจะไม่เพียงพอและเป็นภาระหนักของรัฐบาลตลอดมา จึงเป็นการสมควรอย่างยิ่งที่รัฐบาลที่จะต้องใช้มาตรการตามระบบประกันสังคม เข้ามาปรับสภาพดังกล่าว เพื่อให้ประชาชนที่มีความสามารถในการจ่ายเงินค่ารักษาพยาบาลได้ช่วยเหลือตนเองได้ บริการที่รัฐบาลจัดให้แก่ผู้ที่มีฐานะยากจนจริงจะได้ดีขึ้นหรือเพียงพอกัน อันจะก่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม โดยไม่มีการเอารัดเอาเปรียบในสังคม

ประการที่สี่ การประหยัดหรือการออมทรัพย์ตามระบบประกันสังคมนั้น นอกจากจะก่อให้เกิดผลดีในด้านส่วนตัวของสมาชิกผู้ประกันสังคมตนแต่ละคนและส่วนรวมของสมาชิกผู้ประกันสังคมแล้ว ยังก่อให้เกิดผลประโยชน์แก่ประเทศชาติในด้านการะดมทุน ซึ่งดร.โจเซฟ เอส. กูลด์ อดีตที่ปรึกษาของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ ได้เสนอไว้อย่างชัดเจนในเรื่อง “การเพิ่มรายได้ของประชาชาติ” มีความตอนหนึ่งว่า “โครงการประกันสังคมควรจะได้รับความสนับสนุนให้เป็นแหล่งออมทรัพย์ของบุคคลทางหนึ่ง เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของการระดมทุน...”

ในระบบประกันสังคม การเก็บเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม มีลักษณะเป็นการเก็บออมและนำฝากไว้ เมื่อมีจำนวนผู้ฝากเพิ่มขึ้น ก็จะมีเงินทุนเป็นจำนวนมาก และกองทุนประกันสังคม นั้นไม่มีความจำเป็นจะต้องจ่ายเงินในคราวเดียวกันเป็นจำนวนมาก เพราะสมาชิกผู้ประกันสังคมไม่ได้เจ็บป่วยหรือต้องรับผลประโยชน์ทดแทนในประเภทต่างๆ พร้อมกัน ฉะนั้น เงินที่ยังไม่มีความจำเป็นจะต้องใช้จ่าย อาจนำไปหาผลประโยชน์ให้เกิดดอกออกผลภายในขอบเขตของกฎหมายได้ เช่น ซื้อพันธบัตรเพื่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจในด้านการส่งเสริมและขยายกิจการอุตสาหกรรมสาหกรรม ซื้อพันธบัตรเพื่อการพัฒนาสังคมในด้านการสร้างอาคารสงเคราะห์ เป็นต้น

ประการสุดท้าย ประกันสังคมเป็นโครงการช่วยเหลือประชาชน เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนในด้านการเงินและขจัดปัญหาความยุ่งยาก อันเนื่องมาจากความเจ็บป่วย การคลอดบุตร กรณีประสบอุบัติเหตุหรือเจ็บป่วยด้วยโรคภัยอันเกิดจากการทำงาน กรณีเสียชีวิตและส่วนอื่น เพื่อให้ประชาชนหมดกังวลต่อสภาพความเดือดร้อนและความยุ่งยากในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ เมื่อทุกคนปราศจากซึ่งความกังวลในเรื่องดังกล่าวแล้ว ประชาชนก็จะเกิดความมุ่งมั่นในการประกอบอาชีพของตนด้วยความเข้มแข็งปละมีประสิทธภาพ อันเป็นผลให้เกิดความก้าวหน้าในหน้าที่การงานหรือมีรายได้สูงขึ้นตามลำดับ ซึ่งเท่ากับเป็นการยกระดับค่าครองชีพของผู้ใช้แรงงานไปด้วยในตัว นอกจากนี้ ยังต่อยอดไปถึงกิจการของนายจ้างที่เพิ่มพูนผลผลิตและคุณภาพมากยิ่งขึ้น เป็นผลสะท้อนถึงสังคมและประเทศชาติที่สามารถพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมได้รวดเร็ว สมตามเจตนารมณ์ของรัฐบาลอีกด้วย

เมื่อทุกคนตระหนักถึงคุณประโยชน์ของการประกันสังคมดังกล่าวไว้ในข้างต้นแล้ว ก็ควรปลุกจิตสำนึกในการเข้ามามีส่วนร่วมกำหนดทิศทางการพัฒนาระบบประกันสังคม ตามแนวทางของศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร ทั้งนี้ อาจเป็นในรูปแบบของการแสดงความคิดเห็น การวิพากษ์วิจารณ์หรือเสนอแนวทางในการพัฒนาระบบประกันสังคม ให้ดียิ่งขึ้น ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการประกันสังคมในประเทศไทย เพื่อประโยชน์ในการนำไปปรับใช้ ดังนี้

ประการแรก โปรแกรมการบังคับใช้กฎหมายประกันสังคม ยังไม่สามารถครอบคลุมแรงงานได้ทั้งหมด บางกลุ่มไม่สามารถเข้าร่วมได้ บางประเทศจะมีการแยกประกันสังคมกับแรงงานบางกลุ่ม เช่น แรงงานในกิจการทางทะเล เพื่อให้เกิดความสอดคล้องกับสภาพการทำงาน

ประการที่สอง เงินสมทบของกองทุนประเภทประโยชน์ทดแทนจะรวมอยู่ในบัญชีเดียวกันหมด ไม่มีการแยกให้ชัดเจน อาจถูกถึงไปช่วยกองทุนอื่นและหากเป็นเช่นนั้นจะมีมาตรการในการตรวจสอบได้อย่างไร?

ประการที่สาม บทบาทของภาครัฐบาลกับการบริหารกองทุน หลายประเทศรัฐบาลจะไม่บริหารกองทุนประกันสังคม แต่ปล่อยให้เอกชนดำเนินการ เช่น สหรัฐอเมริกา โดยประเทศส่วนใหญ่จะแยกกองทุนออกเป็นสามส่วน คือ กองทุนสุขภาพ กองทุนบำเหน็จบำนาญและกองทุนว่างงาน

ประการที่สี่ ฐานการคิดเงินสมทบในกฎหมายใช้ค่าจ้างเงินเดือน ไม่ใช้รายได้เป็นหลัก และไม่เชื่อมโยงกับระบบภาษี ซึ่งในประเทศอื่นจะเป็นส่วนหนึ่งของระบบภาษีเงินได้ ในขณะที่ประเทศไทยแยกออกจากการคิดฐานภาษี

ประการที่ห้า กองทุนประกันสังคมมีลักษณะอนุรักษ์นิยมมาก น่าจะมีการคืนเงินส่วนหนึ่งหรือมีสิทธิประโยชน์มากน้อยอย่างเหมาะสมตามระยะเวลาที่จ่ายเงินสมทบ ไม่ใช่ได้เท่ากันหมดควรใช้แนวทางกำหนดสิทธิประโยชน์ แบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ คือ ใครจ่ายสมทบมากก็จะได้รับเงินคืนมาก โดยมีบัญชีของแต่ละคนที่สามารถตรวจสอบได้

ประการที่หก ภาระรายจ่ายของรัฐบาล ปัญหาคือ รัฐบาลมีข้อผูกมัดต้องจ่ายเงินสมทบทุกประโยชน์ทดแทน ซึ่งไม่เป็นธรรมแก่แรงงานกลุ่มอื่น ส่วนใหญ่ในหลายประเทศ รัฐจ่ายเป็นเงินสนับสนุนเฉพาะบางประโยชน์ทดแทน

ประการสุดท้าย การบริหารประกันสังคมผูกขาดโดยกระทรวงแรงงาน ซึ่งในหลายประเทศประกันสังคมแยกออกจากกระทรวงแรงงาน นอกจากนี้ องค์กรที่เก็บเบี้ยประกันกับการวินิจฉัยจ่ายประโยชน์ทดแทน จะมีหน่วยงานแบ่งแยกออกจากกันอย่างเป็นระบบ จากคุณูปการของการประกันสังคม ที่มีต่อประชาชนชาวไทยในข้างต้น ล้วนเป็นผลมาจากความพยายามผลักดันให้เกิดตัวบทกฎหมายที่เป็นรูปธรรมของศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร ร่วมกับคนทุกภาคส่วนในสังคม ในวันข้างหน้าคุณภาพชีวิตของคนไทยยังคงต้องมีการพัฒนาขึ้นไปอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าในวันนี้กัลยาณมิตรของบรรดาพี่น้องแรงงานไทย จะไม่ได้อยู่เป็นกำลังหลักในการขับเคลื่อนพลวัตแห่งการพัฒนาอีกต่อไป แต่อุดมการณ์และปณิธานของศาสตราจารย์นิคม ก็ยังได้รับการสืบสาน ทั้งนี้ ความสำเร็จจักเกิดขึ้นได้ก็ด้วยกำลังสมองและสองมือของชาวไทยทุกคน ขอจงยึดมั่นในการสละความสุขส่วนตนเพื่อประโยชน์ส่วนรวมเท่าที่จะทำได้ ดังคำปรารภของศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร ที่เคยกล่าวไว้ว่า “ผมทำงานหนักมาตลอดชีวิต มีความเห็นอกเห็นใจผู้ที่ได้รับความยากลำบาก ผมบอกกับครอบครัวเสมอว่า เราค่อนข้างโชคดี เพราะชีวิตเราทำงานมาก แต่ก็อยู่ในชีวิตราบรื่นพอสมควร เรามีพันธะทางสังคมที่ต้องช่วยเหลือคนที่ด้อยกว่าเรา ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม”

Credit:http://www.jobpub.com/articles/showarticle.asp?id=2692


อ่าน 135 ส่งต่อให้เพื่อน Pintting


 "หัวหอกเชิงรุก พรบ.ประกันสังคม"
 สรุปผลการดำเนินงาน
 โล่ประกาศเกียรติคุณของศาสตร์ตราจารย์นิคม จันทรวิทุร
 ชีวิตคือตำนาน ศาสตราจารย์ นิคม จันทรวิทุร
 ศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร

 
 
 
   รำลึก...ชีวิตการงาน ศาสตราจารย์นิคม จันทรวิทุร 
   บรรณานุกรมผลงาน 
   รำลึกถึงปรีดี และการปฎิวัติที่แท้จริง  
   อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ กับงานแรงงานของประเทศไทย  
    อาจารย์ป๋วย ผู้ใหญ่ที่มีน้ำใจต่อผู้ใช้แรงงาน  
    อาจารย์ผู้สร้างระบอบประชาธิปไตยของประชาชน เพื่อประชาชน โดยประชาชน  
    ระดมกำลังสติปัญญาช่วยแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจ 
    ภาระความรับผิดชอบ ความถูกต้องของคณะกรรมการค่าจ้าง  
   กรรมการค่าจ้าง-ภารกิจที่ยังไม่เสร็จ 
    ญี่ปุ่นในยุค เครื่องจักรและหุ่นยนต์  
   คำพิพากษาประวัติศาสตร์ 
ดูทั้งหมด >>
 
 
 
 
หน้าหลัก | ข่าวสารและกิจกรรม | วัตถุประสงค์ | นโยบาย | คณะกรรมการ | รูปภาพ | สมุดเยี่ยมชม | ติดต่อมูลนิธิ
Copyright 2009 www.nikonfoundation.org All rights reserved.
ข้อมูลภายใต้การดูแลของ มูลนิธินิคมจันทรวิทุร   Tel : 081-6134792   E-mail : octnet74@gmail.com